Аналіз практики розгляду спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби за 2013 рік
На виконання плану роботи Херсонського окружного адміністративного суду на І півріччя 2014 року проведено аналіз практики розгляду спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби за 2013 рік.
Метою зазначеного аналізу є виявлення проблемних питань, що виникають при розгляді цієї категорії справ, причин, що сприяли виникненню таких спорів у 2013 році, найбільш характерних порушень чи неправильного застосування норм матеріального та процесуального права, аналіз статистичних даних по адміністративних справах щодо оскарження громадянами рішень суб’єктів владних повноважень, пов’язаних із прийняттям, проходженням, а також звільненням осіб з публічної служби.
Об’єктом аналізу судової практики були рішення (ухвали, постанови) Херсонського окружного адміністративного суду за наслідками розгляду справ щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби, що розглядались впродовж 2013 року.
Складовими елементами правового статусу осіб публічної служби є вступ на публічну службу, умови та порядок її проходження, звільнення з публічної служби, соціальний статус осіб публічної служби. Регламентується цей статус нормами різних галузей права, серед яких норми конституційного, адміністративного, трудового, цивільного права - галузей права, началом у яких є публічне право. Зазначеним обумовлено складність і специфічність цього інституту та поширення компетенції адміністративних судів на спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення зі служби (пункт 2 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України). Конструкція цієї норми є визначальною для формулювання предмету позову у досліджуваній категорії справ. Так, предмет позову може стосуватися рішення керівника державного органу, постановленого за результатом проведення іспиту та відбору кандидатів на посаду в публічній службі, стягнення заробітної плати (грошового утримання), притягнення до відповідальності, надання відпустки, результатів кваліфікаційної атестації, переведення на іншу посаду, забезпечення права особи на соціальний захист під час проходження служби, звільнення з посади, зміни формулювання підстав звільнення, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу та відшкодування шкоди, завданої неправомірним звільненням, тощо.
Протягом періоду, що аналізується, до суду надійшло 67 адміністративних позовів, з яких у 61 відкрито провадження у справі, у 5 випадках постановлено ухвали про повернення позовних заяв, при цьому, підставами для постановлення вказаних рішень було звернення позивача про відкликання позовної заяви в 1 справі (п.2 ч.3 ст. 108 КАСУ), в зв’язку з непідсудністю справи Херсонському окружному адміністративному суду у 2 справах (п.6 ч. 3 ст. 108 КАСУ), та в провадженні цього або іншого адміністративного суду є справа між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав у 2 справах (п. 5 ч. 3 ст. 108 КАСУ); постановлено 1 ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, в зв`язку з тим, що заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства (п.1 ч. 1 ст. 109 КАСУ).
Аналіз вказаних показників показав, що більшість розглянутих адміністративних справ та матеріалів до суду надійшли за зверненнями особи, звільненої з публічної служби, частка цих спорів складає 61,1 %, від загальної кількості всіх поданих до суду справ даної категорії.
Друге місце посідають спори позивачами, в яких є особа, яка перебуває на публічній службі і яка вважає, що орган, з яким вона перебуває у трудових відносинах, порушив її права, свободи чи інтереси у цій сфері, частка цих спорів складає 29,9 %.
Згідно статистичних показників упродовж 2013 року судом розглянуто 71 справу (з урахуванням справ з минулого звітного періоду), з яких у 62 винесено постанови, у 9 справах - ухвали, а саме: у 3 справах винесено ухвали про передачу до іншого суду (п.6 ч.1 ст. 22 КАСУ); у 1 - про закриття провадження у справі в зв’язку з відмовою позивача від позову (п.2 ч.1 ст. 157 КАСУ); у 5 - позовні заяви залишено без розгляду внаслідок пропуску строку звернення до суду (п.9 ч.1 ст. 155 КАСУ).
У 62 справах, розглянутих з винесенням постанови, позови задоволено в 45.
В результаті вивчення судової практики встановлено, що позивачами у справах зазначеної категорії, в основному, є особи, які претендували на зайняття посад на публічній службі, службовці, особи, звільнені з публічної служби, та особи до яких були застосовані дисциплінарні стягнення.
Відповідачами у справах досліджуваної категорії є орган, на зайняття посади в якому претендувала особа, орган, з яким службовець перебуває у відносинах публічної служби чи з якого звільнений.
Причинами виникнення спорів даної категорії переважно було недотримання відповідачем порядку припинення перебування позивача на публічній службі, порядку проведення службових розслідувань, порушення норм трудового законодавства при скороченні штату чи реорганізації державного органу.
Як показав проведений аналіз статистичних даних, ХОАС при розгляді даної категорії спорів, в основному, правильно застосовувались норми матеріального та процесуального права.
Протягом 2013 року до суду апеляційної інстанції оскаржено 45 рішень суду. Загальна кількість скасованих апеляційною інстанцією рішень Херсонського окружного адміністративного суду становить 5 (11,1 % від переглянутих), з яких 4 - постанови, 1 - ухвала суду та змінено 1 постанову суду.
Найбільша кількість серед скасованих були постанови про задоволення позовних вимог скасування наказів про припинення перебування на державній службі. Підстави таких скасувань будуть проаналізовані далі по тексту.
Справа № 4798/12/2170 (суддя - Кисильова О.Й.) постановою ХОАС від 18 січня 2013 року позов Гришка Віктора Сергійовича до Каланчацької районної державної адміністрації Херсонської області, голови Каланчацької районної державної адміністрації Херсонської області Малишенко Галини Володимирівни про визнання дій протиправними, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди задоволено частково.
Визнано протиправними дії голови Каланчацької районної державної адміністрації Херсонської області щодо повернення Гришку Віктору Сергійовичу трудової книжки, проведення повного розрахунку за відпрацьований період та недопуску до виконання обов'язків начальника відділу регіонального розвитку, містобудування та архітектури Каланчацької РДА. Зобов'язано Каланчацьку районну державну адміністрацію допустити Гришка Віктора Сергійовича до виконання обов'язків начальника відділу регіонального розвитку, містобудування та архітектури Каланчацької РДА. Стягнуто з Каланчацької районної державної адміністрації Херсонської області на користь Гришка Віктора Сергійовича середній заробіток за час вимушеного прогулу з 20.10.2012 р. по 18.01.2013 р. у розмірі 7219,54 грн. Стягнуто з Каланчацької районної державної адміністрації Херсонської області на користь Гришка Віктора Сергійовича моральну шкоду у розмірі 2000,00 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою ОААС від 25.04.2013 року апеляційну скаргу голови Каланчацької районної державної адміністрації Херсонської області Малишенко Г.В. задоволено частково, постанову ХОАС скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено. В частині позовних вимог про поновлення на роботі на посаді начальника відділу регіонального розвитку, будівництва і архітектури Каланчацької РДА – провадження у справі закрито.
Підставами для скасування постанови ХОАС стали ті обставини, що судом порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Суд першої інстанції дійшов помилкового висновку стосовно того, що Гришко В.С. фактично не був звільнений із посади начальника відділу регіонального розвитку містобудування та архітектури РДА 19.10.2012 р. Даний висновок суперечить постанові Одеського апеляційного адміністративного суду від 29.08.2012 р., якою скасовано незаконне рішення суду про поновлення Гришка В.С. на посаді начальника відділу регіонального розвитку містобудування та архітектури Каланчацької РДА, яку він раніше ніколи не займав в силу норм КЗпП України.
Судом визнано протиправними дії голови Каланчацької РДА, щодо звільнення позивача з посади, вручення йому трудової книжки та проведенню повного розрахунку за відпрацьований період. Колегія суддів апеляційної інстанції не погодилась з таким висновком та зазначила, що дії відповідача були направлені на виконання постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 29.08.2012 р. Таким чином, моральні страждання позивача не пов’язані з протиправною поведінкою, факт якої колегією суддів не встановлено. В зв’язку з набранням постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29.08.2012 р. законної сили, колегія суддів закрила провадження у справі в частині позовних вимог щодо поновлення Гришка В.С. на роботі на посаді начальника відділу регіонального розвитку, будівництва і архітектури Каланчацької РДА. Як наслідок, не підлягають задоволенню і вимоги щодо стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу.
Справа № 821/629/13 (суддя – Дубровна В.А.) постановою ХОАС від 22 березня 2013 року позов Беха Віталія Івановича до Чаплинської районної державної адміністрації Херсонської області, голови Чаплинської районної державної адміністрації Херсонської області про визнання незаконними дій, скасування розпорядження, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу і моральної шкоди задоволено частково. Суд визнав незаконними дії Голови Чаплинської РДА Херсонської області щодо прийняття оскаржуваного розпорядження, визнав протиправним та скасував розпорядження Голови Чаплинської РДА Херсонської області № 105-К від 27 вересня 2010 року “Про звільнення Беха В.І.”, поновив позивача на посаді начальника відділу освіти Чаплинської районної державної адміністрації Херсонської області з 27 вересня 2010 року, стягнув з Чаплинської районної державної адміністрації Херсонської області на користь Беха В.І. середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 59459,04 грн. та у відшкодування моральної шкоди 2000 грн., в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою ОААС від 10 жовтня 2013 року апеляційну скаргу Чаплинської районної державної адміністрації Херсонської області задоволено, постанову ХОАС скасовано та ухвалено нову постанову якою у задоволенні позову Беха Віталія Івановича відмовлено. При розгляді справи судом першої інстанції надано невірну правову оцінку встановленим обставинам.
Апеляційним судом зазначено, що матеріалами справи повною мірою доведено факт допущення позивачем систематичного невиконання без поважних причин обов'язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку, з урахуванням того, що до нього раніше застосовувалися заходи дисциплінарного стягнення, які не втратили юридичної сили за давністю та не зняті достроково, і з дня накладення цих стягнень до видання наказу про звільнення минулого не більше одного року.
Вирішуючи питання про звільнення позивача з державної служби, відповідач, відповідно до положень ст. 149 КЗпП України, враховував ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за якими вчинено проступок, і попередню роботу позивача, тому розпорядження Чаплинської РДА N 105-к від 27 вересня 2010 року про звільнення Беха В.І. з публічної служби є законним та обгрунтованим.
Справа № 821/3653/13 (суддя – Кисильова О.Й.) постановою ХОАС від 23 жовтня 2013р. адміністративний позов Притули Григорія Петровича до Міністерства доходів і зборів України, Генічеської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міндоходів у Херсонській області про скасування наказів про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задоволено повністю.
Постановою ОААС від 11 лютого 2014 року апеляційну скаргу Генічеської об’єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міндоходів у Херсонській області задоволено частково, апеляційну скаргу Притули Григорія Петровича задоволено. Змінено четвертий абзац резолютивної частини постанови Херсонського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2013р., та викладено її у наступній редакції:
“Поновити Притулу Григорія Петровича на посаді заступника начальника – начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської об’єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міндоходів у Херсонській області з 22 серпня 2013р.» В іншій частині постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2013р. залишено без змін.
Підставою для зміни вказаної постанови стали ті обставини, що суд першої інстанції помилково поновив позивача на посаді заступника начальника – начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської МДПІ Херсонської області ДПС, оскільки, предметом даного позову є поновлення прав позивача на публічну службу, порушених його звільненням. Способом захисту порушеного права, враховуючи зміст позовних вимог, є поновлення працівника на посаді, з якої його було звільнено. Разом з тим, враховуючи, що внаслідок реорганізації органів Державної податкової служби шляхом приєднання до них Державної митної служби їх назва змінилась, позивач підлягає поновленню на посаді заступника начальника – начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ Міндоходів у Херсонській області.
Справа № 821/2288/13 (суддя – Ковбій О.В.) постановою ХОАС від 25.06.2013 року в задоволенні позову Рачкової І.Г. про скасування розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації №198-ос від 28.05.2013 року “Про звільнення Рачкової І.Г.”, поновлення на посаді головного спеціаліста юридичного відділу юридичного управління апарату обласної державної адміністрації, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відмовлено.
Постановою ОААС від 12 грудня 2013 року апеляційну скаргу Рачкової І.Г. задоволено, постанову ХОАС від 25.06.2013 року скасовано та прийнято у справі нову постанову, якою позов Рачкової Інни Георгіївни до Херсонської обласної державної адміністрації про скасування розпорядження, поновлення на публічній службі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задоволено. Визнано протиправним та скасувано розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації №198-ос від 28.05.2013 року “Про звільнення Рачкової І.Г.” Поновлено Рачкову Інну Георгіївну на посаді головного спеціаліста юридичного відділу юридичного управління апарату Херсонської обласної державної адміністрації з 28.05.2013 року та зобов`язано Херсонську обласну державну адміністрацію виплатити Рачковій Інні Георгіївні середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28.05.2013 року по день поновлення на роботі.
Підставою для скасування даної постанови стали ті обставини, що судом першої інстанції порушено вимоги норм матеріального та процесуального права, а саме: з боку позивача - Рачкової І.Г. щодо невиходу на роботу вбачається не сумлінне відношення до проходження публічної служби, однак з урахуванням об’єктивних обставин, а саме: отримання травми та звернення до медичного закладу; необхідність прибуття з м.Києва до м.Херсона; не можливість встановлення обставин погодження відгулу 13.05.13 року, яку колегія трактує в бік позивача; порушення з боку відповідача вимог трудового законодавства, що в свою чергу вказує на те, що застосування крайнього заходу дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення не відповідає ступеню тяжкості вчиненого проступку і заподіяної ним шкоди, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.
Справа № 821/2769/13 (суддя – Попов В.Ф.) ухвалою ХОАС від 22 липня 2013 року позов Оржинської Ельвіри Ігорівни на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 22 липня 2013 року у справі за позовом Оржинської Ельвіри Ігорівни до державної екологічної інспекції у Херсонській області про скасування рішення було залишено без розгляду на підставі вимог ст. 155 КАС України. Приймаючи оскаржену ухвалу суд першої інстанції виходив з того, що позивачка пропустила строк звернення до адміністративного суду.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 99 КАС України, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
На думку суду апеляційної інстанції з матеріалів справи не вбачається, що позивачка звернулася з даним позовом до суду поза межами процесуального строку. Тому, суд апеляційної інстанції вважає висновок суду першої інстанції про пропущення позивачкою строку звернення до адміністративного суду передчасним, в зв’язку з чим апеляційну скаргу Оржинської Е.І. задоволено, а ухвалу ХОАС від 22 липня 2013 року скасовано. Справу направлено для подальшого розгляду до суду першої інстанції.
ХОАС постановою від 12 листопада 2013 року (суддя Циганій С.І.) адміністративний позов Оржинської Ельвіри Ігорівни до Державної екологічної інспекції у Херсонській області про визнання нечинним та скасування наказу задоволено, визнано нечинним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції у Херсонській області від 22.04.2013р. №87-ос "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності Оржинської Е.І.".
В касаційній інстанції розглянуто 1 справу даної категорії, а саме:
Справа № 2а-5321/12/2170 (суддя Ковбій О.В.) постановою ХОАС від 06.02.2013р. позов Чехуна О.І. до УМВС України в Херсонській області про визнання протиправним та скасування наказу УМВС України в Херсонській області №371 від 01.12.2012р. та №284о/с від 01.12.2012р. в частині звільнення з органів внутрішніх справ України, поновлення на посаді інспектора взводу з обслуговування стаціонарного посту №1 роти дорожньо-патрульної служби ДАІ УМВС України в Херсонській області задоволено.
Постановою ОААС від 23 травня 2013 року апеляційну скаргу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області задоволено, постанову ХОАС від 06 лютого 2013 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов Чехуна Олександра Ігоровича до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області про скасування наказу про звільнення та поновлення на роботі залишено без задоволення.
Підставою для скасування постанови апеляційною інстанцією було порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Відповідачем, як суб’єктом владних повноважень, на якого покладено обов’язок доказування в адміністративному суді, доведено законність наказів УМВС України в Херсонській області №371 від 01.12.2012р. та №284о/с від 01.12.2012р. в частині звільнення позивача з органів внутрішніх справ України, а тому підстав для поновлення Чехуна О.І на посаді не вбачається. Вина позивача в скоєнні дисциплінарного проступку доведена матеріалами службового розслідування, яким встановлено порушення Чехуном О.І. вимог ст.63 п. “є” (порушення дисципліни) Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ, ст.254 КУпАП, п.6.10, 6.11 та 15.1.5 Інструкції з питань діяльності підрозділів дорожньо-патрульної служби Державтоінспекції МВС, затвердженої наказом МВС України №111-2009, п.п. 1.3, 1.6 та 2.1 Інструкції про виявлення у водіїв транспортних засобів ознак алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції, затвердженої спільним наказом МВС України та МОЗ України №400/600 від 09.09.2009р., що виразилося у не вжитті заходів щодо встановлення стану сп’яніння та не притягнення до адміністративної відповідальності особи.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 грудня 2013 року, касаційну скаргу Чехуна Олександра Ігоровича залишено без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2013 року без змін.
Колегія суддів ВАСУ погодилась з висновками апеляційного суду, що вина позивача у скоєнні дисциплінарного проступку доведена матеріалами службового розслідування. Відповідно до положень статті 16 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України дисциплінарне стягнення накладається у строк до одного місяця з дня, коли про проступок стало відомо начальнику. Дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни 28.11.2012 року на позивача накладено 01.12.2012 року наказом № 371, тобто в строк, встановлений статтею 16 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України.
Тому, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що порядок накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з органів внутрішніх справ відповідачем дотримано.
За результатами проведеного аналізу слід зробити висновок, що судді ХОАС при розгляді адміністративних спорів про поновлення на публічній службі, в основному, правильно застосовують норми чинного законодавства та роз’яснення Постанов Пленуму ВАСУ.
Суддя Херсонського окружного
адміністративного суду Кузьменко Н.А.
_03_03.png)
